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2010年年末,全国财政工作会议在北京召开。“加强行政事业单位的内部控制建设”这样的表述第一次出现在财政部部长谢旭人的财政工作报告中。
  
  这或许意味着,紧随着2010年企业内部控制规范体系的全面建立之后,内控风暴也将席卷行政事业单位。
  
  势之所趋
  
  “加强行政事业单位的内部控制建设”在财政部财政科学研究所科研处处长赵云旗看来绝不是一句平淡无奇的表述,恰恰是这简短的一句话,似乎传递了“十二五”财政发展改革将会加强行政事业单位财政资金使用效益考核的一个重要信号。
  
  赵云旗分析认为,中国改革开放30年的重要任务是构建社会主义市场经济,财政发展改革主要体现在健全财政体制上。随着市场经济的逐渐成熟和完善,财政管理工作逐步走向科学化和精细化,而在这方面,行政事业单位相对薄弱。
  
  “加强行政事业单位的内部控制建设也是防范财政风险的重要环节。”赵云旗说。
  
  财政部网站发布的“十二五”财政发展改革基本思路中,“建立健全地方政府债务规模管理和风险预警机制,将地方政府债务收支纳入预算管理,逐步形成地方政府规范举债、合理融资、风险可控、运行高效的长效机制”这样的内容被放在了十分突出的位置。
  
  “加强行政事业单位的内部控制建设也是加强财政绩效管理的必然要求,更是完善财政绩效评价体系的必然趋势。”赵云旗说。
  
  长期以来,有些行政事业单位习惯了“有钱就花,没钱就要”,花钱没计划,使用没效益。“财政部门对行政事业单位的资金使用没有绩效评价,也使得财政绩效评价不完整。”赵云旗说。
  
  内控薄弱致问题频发
  
  “35个部门本级和83个所属单位因项目预算编制不够细化、执行不严格等,造成挤占和挪用预算资金9.22亿元。”“两个部门本级和25个所属单位未严格执行国家有关规定,新增项目或提高标准发放津贴补贴1.73亿元。”“1个部门本级和6个所属单位采取虚报或重复申报项目等方式,多申领财政资金2962.68万元。”“14个部门本级和33个所属单位瞒报各项收入和资产等5.91亿元,未在法定账簿内核算。”……这是2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中的摘要。
  
  国家审计是对行政事业单位的财政、财务收支进行的审计,确定其财政、财务收支的真实性、合法性、效益性,促进廉政建设,提高财政性资金的使用效益。不可否认的是,在已公布可查阅的有关行政事业单位的审计报告中可见,即使是在中央部门预算执行过程中,与财务相关的内部控制仍存在不可忽视的问题。
  
  一位长期在审计局负责行政事业单位审计的官员在接受记者采访时透露,行政事业单位内部控制存在的问题大致可以归纳为三类:一是以权代法,领导说了算,排斥内部会计制度的建立和实施;二是虽建有规章制度,但有章不循,形同虚设;三是缺乏监督,没有相应的内审制度。
  
  在审计过程中,他们经常遇到行政事业单位会计基础工作比较薄弱、资金转移挪用、虚列开支、假发票、固定资产统计不实等等问题。但问题发生后,除了要求其限期整改,真正予以处罚的很少,即使有处罚,力度也不是很大,显然无法达到警示的效果。
  
  “有的单位建的办公大楼都已经投入使用了,但其既没有经过招标也没用经过中介机构审计,严重违反规定。还有的单位不设固定资产总账或明细账,固定资产的增减不予体现,无法进行会计核算。”上述审计局官员不无忧虑地说。
  
  行政事业单位内部控制薄弱的原因是多方面的。
  
  其一,在行政事业单位中,既有全额财政拨款单位,也有差额拨款单位,还有自收自支单位。相对于企业而言,这些单位更关注资金的安全性,而对于加强成本管理和资金使用效益考核考虑较少,其建立内控制度的积极性和主动性明显弱于企业。
  
  其二,在行政事业单位,领导“一支笔”审批情况还比较普遍,只要领导签字,有些费用基本都可以报销,重大事项没有实行集体审批决策。而在目前行政事业单位体制下,财务会计的授权机制使会计人员的监督权力无法得到真正发挥。
  
  其三,行政事业单位财会人员的业务水平普遍参差不齐。根据相关规定,行政事业单位的会计人员要求持证上岗并且具备3年以上的工作经验。但在现实中,一方面,很多单位的会计人员存在年龄老化、知识结构陈旧的问题;另一方面,很多单位也聘用了一些不符合条件的会计人员。
  
  或与企业内控体系协调
  
  在财政部、证监会等六部委联合发布企业内部控制规范及其配套指引后,我国企业内部控制规范体系基本建成,同时确定了分步实施时间表。那么,行政事业单位的内部控制将会如何设计呢?对此,赵云旗认为,行政事业单位和企业性质不同,业务也存在较大差异性,因而在风险管理的控制点上也会有差异。
  
  “行政事业单位要结合本单位的实际情况吸收借鉴企业内部控制的先进经验。”据一位接近政策制定者的人士介绍,早在2006年财政部已经会同有关部门在当时成立的企业内部控制标准委员会中专门设立了行政事业单位(政府及非营利组织)内部控制标准咨询专家组。设计者当时也倾向于行政事业单位的内控体系应当与企业内控体系保持协调,即应该由基本规范和配套指引构成。比如,内部控制的过程观,合法合规、报告可靠、资产安全,效率效果、发展战略等控制目标,以及内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通,内部监督等要素,对行政事业单位同样适用。
  
  “当然,差异也是明显的。比如,行政事业单位的组织架构和企业有较大区别,在内部环境中简单套用董事会、监事会和经理层显然不适当。”上述接近政策制定者的人士说。


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